不是所有的土地都可以用來(lái)搞休閑農(nóng)業(yè)的,。休閑農(nóng)業(yè)的用地問(wèn)題是眾多農(nóng)旅投資者非常關(guān)心的問(wèn)題,也是一直以來(lái)的老大難問(wèn)題,,它致使很多有意投資休閑農(nóng)業(yè)的人望而卻步,。那么,發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游,,用地方面有哪些限制,,該如何規(guī)避這些限制呢?
一,、哪些地可作休閑農(nóng)業(yè)用地
1,、農(nóng)民自有住宅,閑置宅基地
2015年9月16日,,農(nóng)業(yè)部下發(fā)的《關(guān)于積極開(kāi)發(fā)農(nóng)業(yè)多種功能 大力促進(jìn)休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展的通知》中明確規(guī)定支持農(nóng)民發(fā)展農(nóng)家樂(lè),,閑置宅基地整理結(jié)余的建設(shè)用地可用于休閑農(nóng)業(yè)。
2015年12月10號(hào),,國(guó)土資源部聯(lián)合住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部,、國(guó)家旅游局印發(fā)的《關(guān)于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見(jiàn)》中明確提出:
城鄉(xiāng)居民可以利用自有住宅或其他條件依法從事旅游經(jīng)營(yíng),但根據(jù)《旅游法》規(guī)定,,這一政策的適用應(yīng)以各省,、自治區(qū)、直轄市制定管理辦法為前提,。
2、農(nóng)村集體建設(shè)用地
農(nóng)村建設(shè)用地是指鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村建設(shè)用地,,鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村建設(shè)用地是指鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村個(gè)人投資或集資,,進(jìn)行各項(xiàng)非農(nóng)業(yè)建設(shè)所使用的土地,主要包括:鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公益事業(yè)用地,、公共設(shè)施用地,、農(nóng)村居民住宅用地。
《關(guān)于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見(jiàn)》中明確提出:
在符合相關(guān)規(guī)劃的前提下,,可以采取農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自用及以入股,、聯(lián)營(yíng)等合法方式使用集體建設(shè)用地來(lái)發(fā)展鄉(xiāng)村旅游;
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位和個(gè)人,,可使用農(nóng)民集體所有的農(nóng)用地,、未利用地,從事與旅游相關(guān)的種植業(yè),、林業(yè),、畜牧業(yè)和漁業(yè)生產(chǎn),但應(yīng)依法通過(guò)承包經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)的方式進(jìn)行。
3,、四荒地
“四荒地”是農(nóng)村較豐富的土地資源,,包括依法歸我國(guó)農(nóng)民集體使用的“四荒地”和農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的“四荒地”,具體為荒山,、荒溝,、荒丘、荒灘等未利用的土地,,屬于現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)環(huán)境中未得到充分,、合理、有效利用的土地,。
“四荒”使用權(quán)承包,、租賃或拍賣(mài)的期限最長(zhǎng)不得超過(guò)50年。
2016年中央一號(hào)文件以及《農(nóng)業(yè)部等11部門(mén)關(guān)于積極開(kāi)發(fā)農(nóng)業(yè)多種功能大力促進(jìn)休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展的通知》中鼓勵(lì)利用“四荒地”發(fā)展休閑農(nóng)業(yè),,對(duì)中西部少數(shù)民族地區(qū)和集中連片特困地區(qū)利用“四荒地”發(fā)展休閑農(nóng)業(yè),,其建設(shè)用地指標(biāo)給予傾斜。
4,、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤
城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是指休閑農(nóng)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)確有必要占用耕地時(shí)先行在異地墾地,,數(shù)量和質(zhì)量驗(yàn)收合格后,再用作建設(shè)用地,。
具體轉(zhuǎn)換方式通過(guò)制定相應(yīng)的法規(guī)來(lái)規(guī)范,,如:
數(shù)量上——異地墾地與當(dāng)?shù)卣嫉孛娣e之比,可根據(jù)不同情況,,分別為3倍,、4倍、5倍,;
質(zhì)量上——保證新墾地總產(chǎn)量大于所占地原產(chǎn)量,。
異地可以是本鄉(xiāng)鎮(zhèn)、本區(qū)縣,,經(jīng)國(guó)家相關(guān)主管部門(mén)批準(zhǔn)也可跨省區(qū)實(shí)施,。這應(yīng)該是既保證18億畝耕地只增不減,又保證必要的建設(shè)用地供應(yīng),。
當(dāng)然還有許多具體政策要進(jìn)一步研究,,比如墾地與生態(tài)保護(hù)的問(wèn)題、操作中的管理監(jiān)督問(wèn)題等,。
二,、休閑農(nóng)業(yè)用地有哪些限制
1、不得占用基本農(nóng)田
基本農(nóng)田俗稱“吃飯?zhí)铩?、“保命田”,,其重要程度不言而喻,。?duì)于基本農(nóng)田有五不準(zhǔn):
(1)不準(zhǔn)占用基本農(nóng)田進(jìn)行植樹(shù)造林、發(fā)展林果業(yè)和搞林糧間作以及超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)農(nóng)田林網(wǎng),;
(2)不準(zhǔn)以農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為名,在基本農(nóng)田內(nèi)挖塘養(yǎng)魚(yú),、建設(shè)用于畜禽養(yǎng)殖的建筑物等嚴(yán)重破壞耕作層的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng);
(3)不準(zhǔn)違法占用基本農(nóng)田進(jìn)行綠色通道和城市綠化隔離帶建設(shè),;
(4)不準(zhǔn)以退耕還林為名違反土地利用總體規(guī)劃,將基本農(nóng)田納入退耕范圍,;
(5)不準(zhǔn)非農(nóng)建設(shè)項(xiàng)目占用基本農(nóng)田(法律規(guī)定的國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目除外)。
2,、不得超越土地利用規(guī)劃
各地區(qū)國(guó)土資源部門(mén)都會(huì)制定土地利用總體規(guī)劃,,規(guī)劃會(huì)規(guī)定土地用途,明確土地使用條件,,土地所有者和使用者必須嚴(yán)格按照規(guī)劃確定的用途和條件使用土地;
此外還會(huì)確定土地利用年度計(jì)劃,,對(duì)年度內(nèi)新增建設(shè)用地量,土地開(kāi)發(fā)整理補(bǔ)充耕地量和耕地保有量等做出具體安排,。
休閑農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)必須要明確當(dāng)?shù)赝恋匾?guī)劃中其園區(qū)所占土地的用途,,符合規(guī)劃使用條件的要積極爭(zhēng)取土地建設(shè)使用指標(biāo),以滿足休閑農(nóng)業(yè)園區(qū)對(duì)建設(shè)用地的要求,。
3,、嚴(yán)禁擴(kuò)大設(shè)施農(nóng)業(yè)用地范圍
以農(nóng)業(yè)為依托的休閑觀光等用地須按建設(shè)用地進(jìn)行管理。以農(nóng)業(yè)為依托的休閑觀光度假場(chǎng)所,、各類(lèi)莊園,、酒莊、農(nóng)家樂(lè),,各類(lèi)農(nóng)業(yè)園區(qū)中涉及建設(shè)永久性餐飲,、住宿、會(huì)議,、大型停車(chē)場(chǎng),、工廠化農(nóng)產(chǎn)品加工、展銷(xiāo)等用地,,必須依法依規(guī)按建設(shè)用地進(jìn)行管理,而非按農(nóng)用地管理,。
進(jìn)行建設(shè)用地進(jìn)行管理就必然涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù),,農(nóng)業(yè)設(shè)施興建之前為耕地的,非農(nóng)建設(shè)單位還應(yīng)依法履行耕地占補(bǔ)平衡義務(wù),。這在無(wú)形中既增加了休閑農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)建設(shè)成本,,也使得農(nóng)業(yè)休閑開(kāi)發(fā)變得更為復(fù)雜,甚至?xí)共糠中蓍e農(nóng)業(yè)夭折,。
三,、如何規(guī)避用地限制
在休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游的開(kāi)發(fā)過(guò)程中,,大致存在六種方式來(lái)規(guī)避休閑農(nóng)業(yè)用地限制。
1,、用設(shè)施農(nóng)用地的名義直接進(jìn)行餐飲住宿的建設(shè);
2,、 以建設(shè)臨時(shí)生產(chǎn)用房名義進(jìn)行修建;
3、修建水泥柱,,將建筑物騰空,,以滿足不破壞耕作層的要求;
4、修建木屋或鋼架房,,即使查處也能低成本拆除;
5,、建設(shè)溫室大棚生態(tài)餐廳;
6、用可移動(dòng)的集裝箱和房車(chē)進(jìn)行餐飲住宿活動(dòng),。
以上方式為規(guī)避政策的監(jiān)管,,打了“擦邊球”,碰觸了土地使用政策的紅線,,從根上將不僅無(wú)法規(guī)避休閑農(nóng)業(yè)用地的限制,,還隱藏著很大不確定性和風(fēng)險(xiǎn)。
最合法安全的方法就是通過(guò)立項(xiàng)審批,,申請(qǐng)建設(shè)用地,,這當(dāng)然也是最困難的方法,拿地費(fèi)用也相對(duì)很高,。
四,、還有哪些方法能拿到土地
1、關(guān)閉礦區(qū)的地面遺留的原有建設(shè)用地,,可直接轉(zhuǎn)為旅游設(shè)施建設(shè)用地,;礦區(qū)已經(jīng)占有的尾礦池、棄石堆場(chǎng)或其它棄用地可在恢復(fù)生態(tài)的同時(shí),,按一定比例(如10-20%)轉(zhuǎn)為旅游設(shè)施用地,,其余為工礦遺址景觀用地。
2,、生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)村落搬遷出的宅基地,、新農(nóng)村建設(shè)農(nóng)戶上樓遺留的宅基地,可因地制宜轉(zhuǎn)為旅游設(shè)施建設(shè)用地,。
3,、在大面積的森林(超過(guò)10公頃)綠地作為生態(tài)旅游資源時(shí),允許有3-5%用地轉(zhuǎn)為旅游設(shè)施用地,。
4,、其它荒地(非林地、非耕地,、無(wú)其它生態(tài)價(jià)值的荒地),,經(jīng)相關(guān)部門(mén)確認(rèn),,原則上允許作為旅游設(shè)施用地。
五,、休閑農(nóng)業(yè)用地方式創(chuàng)新
1.創(chuàng)新城鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn),,采用土地銀行的方式
在完成農(nóng)村土地確權(quán)工作的地區(qū),可采用“土地銀行”的方式,,實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體土地指標(biāo)的自由流轉(zhuǎn),、質(zhì)押和融資。這對(duì)于農(nóng)戶獲取啟動(dòng)資金自營(yíng)個(gè)體旅游項(xiàng)目和專業(yè)企業(yè)規(guī)?;@取土地用于開(kāi)發(fā)大型旅游項(xiàng)目而言都具有現(xiàn)實(shí)意義,。
2.建立以土地股份為基礎(chǔ)的合作社,集中土地資源
有條件的農(nóng)村集體可以建立合作社,,農(nóng)戶以承包的土地入股,,進(jìn)行股份合作。這樣可以使土地集中經(jīng)營(yíng),、高效經(jīng)營(yíng),、形成規(guī)模化,、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng),。這種方式,管理制度嚴(yán)格,,管理方法科學(xué),,對(duì)加強(qiáng)休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游領(lǐng)域的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力,保障發(fā)展成果切實(shí)惠及本地有著極大的促進(jìn)作用,。
3.支持使用農(nóng)村閑置宅基地及廢棄園地,、林地
城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展,令大量農(nóng)民進(jìn)城買(mǎi)房,,農(nóng)村房屋閑置,,田地疏于管理。實(shí)際上,,在新農(nóng)村集中居住后,,閑置下來(lái)的村莊農(nóng)舍、廢棄林園等恰好是休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游的良好發(fā)展空間,。
對(duì)這些農(nóng)村集體土地進(jìn)行指標(biāo)整理和農(nóng)林復(fù)墾,,并根據(jù)旅游產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)需求合理配置建設(shè)用地指標(biāo),有助于提高休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游的招商效率與質(zhì)量,。
4.效益不理想的集體用地,可采取土地置換,、租賃,、入股聯(lián)營(yíng)等方式,,盤(pán)活集體存量土地
對(duì)現(xiàn)狀用途經(jīng)濟(jì)效益不理想的集體用地,可采取土地置換,、租賃,、入股聯(lián)營(yíng)等方式,統(tǒng)籌盤(pán)活這些存量集體土地,。如此,,一方面可以解決旅游開(kāi)發(fā)過(guò)程中,需要遷移部分農(nóng)戶的住宅,、承包地的問(wèn)題,;另一方面可以充分發(fā)揮土地使用價(jià)值,集約化發(fā)展,,便于個(gè)人或企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理,。
規(guī)劃離不開(kāi)政策支持。關(guān)注,、搜集,、掌握、研究相關(guān)政策,,是規(guī)劃工作者必做的任務(wù),。通過(guò)對(duì)往常政策的總結(jié)分析,發(fā)現(xiàn):
政策對(duì)某一任務(wù)的支持通常體現(xiàn)在以下四個(gè)層面,,規(guī)劃者與研究者應(yīng)及時(shí)關(guān)注:
第一,,頒布指導(dǎo)意見(jiàn)或者標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范;
第二,,發(fā)布扶持優(yōu)惠政策,,通常體現(xiàn)在金融支持,、用地制度優(yōu)化兩方面;金融支持政策包括財(cái)政補(bǔ)貼,、稅收優(yōu)惠,、貼息貸款、無(wú)息貸款,、基金扶持等,。
第三,開(kāi)展試點(diǎn)選拔活動(dòng),,通常會(huì)以條件較成熟或者亟待重點(diǎn)扶持的地區(qū)為試點(diǎn),,可能會(huì)有試點(diǎn)省、試點(diǎn)市,、試點(diǎn)縣,、試點(diǎn)村乃至試點(diǎn)園區(qū)等形式。
第四,,開(kāi)展示范創(chuàng)建與評(píng)選活動(dòng),,比如鄉(xiāng)村振興示范村、示范企業(yè)等,。
此外,,政策往往是相互融合的,一方面A的扶持政策會(huì)包含對(duì)B,、C,、D的扶持;另一方面,,扶持B,、C、D的政策也可能有包含支持A的內(nèi)容,,比如關(guān)于農(nóng)村三產(chǎn)融合的扶持政策中也有可能支持鄉(xiāng)村振興,,關(guān)于鄉(xiāng)村振興的扶持政策中也會(huì)有鄉(xiāng)村旅游扶貧的內(nèi)容,,、關(guān)于農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的扶持政策,,也會(huì)對(duì)三農(nóng)領(lǐng)域創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新有扶持,要全面關(guān)注,。
個(gè)人理解,,鄉(xiāng)村振興與美麗鄉(xiāng)村均是時(shí)代的產(chǎn)物,是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村這一歷史任務(wù)在不同時(shí)代的具體表現(xiàn)形式,,從美麗鄉(xiāng)村到鄉(xiāng)村振興,,既具有順延關(guān)系,又具有遞進(jìn)關(guān)系。
鄉(xiāng)村振興規(guī)劃之噠啦仙谷風(fēng)情小鎮(zhèn)示意
1)順延性表現(xiàn)為兩者的相同之處
美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村振興的具體要求,,均涵蓋鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè),、生態(tài)、文化,、生活、社會(huì),、行政管理各個(gè)方面,,強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、生態(tài)建設(shè),、社會(huì)文明建設(shè),、文化建設(shè)、政治建設(shè)齊抓共舉,,最終建成有特色的社會(huì)主義新農(nóng)村,。
2)遞進(jìn)性表現(xiàn)為兩者的不同點(diǎn)
鄉(xiāng)村振興與美麗鄉(xiāng)村的區(qū)別,在于兩者各有側(cè)重:
比如經(jīng)濟(jì)建設(shè),,美麗鄉(xiāng)村要求“生產(chǎn)發(fā)展[3]”,,而鄉(xiāng)村振興要求“產(chǎn)業(yè)興旺”,也就是說(shuō)鄉(xiāng)村振興不僅要求“生產(chǎn)發(fā)展”,,還對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化,、三產(chǎn)融合發(fā)展、農(nóng)業(yè)領(lǐng)域創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新等有一定的要求,?!?/span>
比如社會(huì)建設(shè),美麗鄉(xiāng)村要求“生活寬?!?,而鄉(xiāng)村振興要求“生活富裕”,;從寬裕到富裕,,讓人民生活水平提升一個(gè)檔次。
比如生態(tài)建設(shè),,美麗鄉(xiāng)村要求“村容整潔”,、而鄉(xiāng)村振興要求“生態(tài)宜居”,也就是說(shuō)鄉(xiāng)村振興在生態(tài)建設(shè)上有更全面的大局觀,,不僅要“村容整潔”,,還對(duì)環(huán)境保護(hù)、生態(tài)平衡,、生物多樣性,、資源節(jié)約、產(chǎn)業(yè)循環(huán)發(fā)展等有了一定的要求。
比如整治建設(shè)方面,,美麗鄉(xiāng)村要求“管理民主”,,而鄉(xiāng)村振興則要求“治理有效”;前者更強(qiáng)調(diào)行政管理的基礎(chǔ)性,;而后者則強(qiáng)調(diào)政府工作在民主的基礎(chǔ)上有更高的專業(yè)性,、技術(shù)性、實(shí)效性,。
總體說(shuō)來(lái),,鄉(xiāng)村振興的要求,比“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)有了進(jìn)一步提升和難度,。某種程度上,,美麗鄉(xiāng)村建設(shè)成為了鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)和前提。從美麗鄉(xiāng)村到鄉(xiāng)村振興,,更貼合時(shí)代發(fā)展的要求,,符合時(shí)代發(fā)展的潮流,順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的趨勢(shì),。