都在這里了：休閑農(nóng)業(yè)用地政策分析

發(fā)布時間：2016-11-18
作者：admin
來源：壹度創(chuàng)意
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導　讀

　不是所有的土地都可以用來搞休閑農(nóng)業(yè)的。休閑農(nóng)業(yè)的用地問題是眾多農(nóng)旅投資者非常關心的問題，也是一直以來的老大難問題，它致使很多有意投資休閑農(nóng)業(yè)的人望而卻步。

　　那么，發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游，用地方面有哪些限制，該如何規(guī)避這些限制呢？

一、哪些地可作休閑農(nóng)業(yè)用地

　　1、農(nóng)民自有住宅，閑置宅基地
　　2015年9月16日，農(nóng)業(yè)部下發(fā)的《關于積極開發(fā)農(nóng)業(yè)多種功能大力促進休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展的通知》中明確規(guī)定支持農(nóng)民發(fā)展農(nóng)家樂，閑置宅基地整理結(jié)余的建設用地可用于休閑農(nóng)業(yè)。
　　2015年12月10號，國土資源部聯(lián)合住房和城鄉(xiāng)建設部、國家旅游局印發(fā)的《關于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見》中明確提出：
　　城鄉(xiāng)居民可以利用自有住宅或其他條件依法從事旅游經(jīng)營，但根據(jù)《旅游法》規(guī)定，這一政策的適用應以各省、自治區(qū)、直轄市制定管理辦法為前提。
　　2、農(nóng)村集體建設用地
　　農(nóng)村建設用地是指鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村建設用地，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村建設用地是指鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)村個人投資或集資，進行各項非農(nóng)業(yè)建設所使用的土地，主要包括：鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公益事業(yè)用地、公共設施用地、農(nóng)村居民住宅用地。

　　《關于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見》中明確提出：
　　在符合相關規(guī)劃的前提下，可以采取農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自用及以入股、聯(lián)營等合法方式使用集體建設用地來發(fā)展鄉(xiāng)村旅游；農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以外的單位和個人，可使用農(nóng)民集體所有的農(nóng)用地、未利用地，從事與旅游相關的種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)和漁業(yè)生產(chǎn)，但應依法通過承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)的方式進行。
　　3、四荒地
　　“四荒地”是農(nóng)村較豐富的土地資源，包括依法歸我國農(nóng)民集體使用的“四荒地”和農(nóng)民集體經(jīng)濟組織所有的“四荒地”，具體為荒山、荒溝、荒丘、荒灘等未利用的土地，屬于現(xiàn)行經(jīng)濟環(huán)境中未得到充分、合理、有效利用的土地。四荒”使用權(quán)承包、租賃或拍賣的期限最長不得超過50年。

　　2016年中央一號文件以及《農(nóng)業(yè)部等11部門關于積極開發(fā)農(nóng)業(yè)多種功能大力促進休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展的通知》中鼓勵利用“四荒地”發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)，對中西部少數(shù)民族地區(qū)和集中連片特困地區(qū)利用“四荒地”發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)，其建設用地指標給予傾斜。
　　4、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤
　　城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤是指休閑農(nóng)業(yè)項目建設確有必要占用耕地時先行在異地墾地，數(shù)量和質(zhì)量驗收合格后，再用作建設用地。具體轉(zhuǎn)換方式通過制定相應的法規(guī)來規(guī)范，如：數(shù)量上——異地墾地與當?shù)卣嫉孛娣e之比，可根據(jù)不同情況，分別為3倍、4倍、5倍；質(zhì)量上——保證新墾地總產(chǎn)量大于所占地原產(chǎn)量。

　　異地可以是本鄉(xiāng)鎮(zhèn)、本區(qū)縣，經(jīng)國家相關主管部門批準也可跨省區(qū)實施。這應該是既保證18億畝耕地只增不減，又保證必要的建設用地供應。當然還有許多具體政策要進一步研究，比如墾地與生態(tài)保護的問題、操作中的管理監(jiān)督問題等。

二、休閑農(nóng)業(yè)用地有哪些限制

　　1、不得占用基本農(nóng)田

　　基本農(nóng)田俗稱“吃飯?zhí)铩薄ⅰ氨Ｃ铩保渲匾潭炔谎远鳌τ诨巨r(nóng)田有五不準：

　　(1)不準占用基本農(nóng)田進行植樹造林、發(fā)展林果業(yè)和搞林糧間作以及超標準建設農(nóng)田林網(wǎng)；

　　(2)不準以農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為名,在基本農(nóng)田內(nèi)挖塘養(yǎng)魚、建設用于畜禽養(yǎng)殖的建筑物等嚴重破壞耕作層的生產(chǎn)經(jīng)營活動；

　　(3)不準違法占用基本農(nóng)田進行綠色通道和城市綠化隔離帶建設；
　　(4)不準以退耕還林為名違反土地利用總體規(guī)劃,將基本農(nóng)田納入退耕范圍；
　　(5)不準非農(nóng)建設項目占用基本農(nóng)田(法律規(guī)定的國家重點建設項目除外)。
　　2、不得超越土地利用規(guī)劃
　　各地區(qū)國土資源部門都會制定土地利用總體規(guī)劃，規(guī)劃會規(guī)定土地用途，明確土地使用條件，土地所有者和使用者必須嚴格按照規(guī)劃確定的用途和條件使用土地;此外還會確定土地利用年度計劃，對年度內(nèi)新增建設用地量，土地開發(fā)整理補充耕地量和耕地保有量等做出具體安排。

　　休閑農(nóng)業(yè)開發(fā)必須要明確當?shù)赝恋匾?guī)劃中其園區(qū)所占土地的用途，符合規(guī)劃使用條件的要積極爭取土地建設使用指標，以滿足休閑農(nóng)業(yè)園區(qū)對建設用地的要求。

　　3、嚴禁擴大設施農(nóng)業(yè)用地范圍
　　以農(nóng)業(yè)為依托的休閑觀光等用地須按建設用地進行管理。以農(nóng)業(yè)為依托的休閑觀光度假場所、各類莊園、酒莊、農(nóng)家樂，各類農(nóng)業(yè)園區(qū)中涉及建設永久性餐飲、住宿、會議、大型停車場、工廠化農(nóng)產(chǎn)品加工、展銷等用地，必須依法依規(guī)按建設用地進行管理，而非按農(nóng)用地管理。
　　進行建設用地進行管理就必然涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，農(nóng)業(yè)設施興建之前為耕地的，非農(nóng)建設單位還應依法履行耕地占補平衡義務。這在無形中既增加了休閑農(nóng)業(yè)開發(fā)建設成本，也使得農(nóng)業(yè)休閑開發(fā)變得更為復雜，甚至會使部分休閑農(nóng)業(yè)夭折。

　　三、如何規(guī)避用地限制

　　在休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游的開發(fā)過程中，大致存在六種方式來規(guī)避休閑農(nóng)業(yè)用地限制。
　　1、用設施農(nóng)用地的名義直接進行餐飲住宿的建設;
　　2、以建設臨時生產(chǎn)用房名義進行修建;
　　3、修建水泥柱，將建筑物騰空，以滿足不破壞耕作層的要求;
　　4、修建木屋或鋼架房，即使查處也能低成本拆除;
　　5、建設溫室大棚生態(tài)餐廳;
　　6、用可移動的集裝箱和房車進行餐飲住宿活動。

　　以上方式為規(guī)避政策的監(jiān)管，打了“擦邊球”，碰觸了土地使用政策的紅線，從根上將不僅無法規(guī)避休閑農(nóng)業(yè)用地的限制，還隱藏著很大不確定性和風險。最合法安全的方法就是通過立項審批，申請建設用地，這當然也是最困難的方法，拿地費用也相對很高。

四、還有哪些方法能拿到土地

　　1、關閉礦區(qū)的地面遺留的原有建設用地，可直接轉(zhuǎn)為旅游設施建設用地；礦區(qū)已經(jīng)占有的尾礦池、棄石堆場或其它棄用地可在恢復生態(tài)的同時，按一定比例(如10-20%)轉(zhuǎn)為旅游設施用地，其余為工礦遺址景觀用地。

　　2、生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)村落搬遷出的宅基地、新農(nóng)村建設農(nóng)戶上樓遺留的宅基地，可因地制宜轉(zhuǎn)為旅游設施建設用地。

　　3、在大面積的森林(超過10公頃)綠地作為生態(tài)旅游資源時，允許有3-5%用地轉(zhuǎn)為旅游設施用地。

　　4、其它荒地(非林地、非耕地、無其它生態(tài)價值的荒地)，經(jīng)相關部門確認，原則上允許作為旅游設施用地。

五、休閑農(nóng)業(yè)用地方式創(chuàng)新

　　1.創(chuàng)新城鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)，采用土地銀行的方式

　　在完成農(nóng)村土地確權(quán)工作的地區(qū)，可采用“土地銀行”的方式，實現(xiàn)農(nóng)村集體土地指標的自由流轉(zhuǎn)、質(zhì)押和融資。這對于農(nóng)戶獲取啟動資金自營個體旅游項目和專業(yè)企業(yè)規(guī)模化獲取土地用于開發(fā)大型旅游項目而言都具有現(xiàn)實意義。

　　2.建立以土地股份為基礎的合作社，集中土地資源

　　有條件的農(nóng)村集體可以建立合作社，農(nóng)戶以承包的土地入股，進行股份合作。這樣可以使土地集中經(jīng)營、高效經(jīng)營、形成規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。這種方式，管理制度嚴格，管理方法科學，對加強休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游領域的農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展能力，保障發(fā)展成果切實惠及本地有著極大的促進作用。

　　3.支持使用農(nóng)村閑置宅基地及廢棄園地、林地
　　城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，令大量農(nóng)民進城買房，農(nóng)村房屋閑置，田地疏于管理。實際上，在新農(nóng)村集中居住后，閑置下來的村莊農(nóng)舍、廢棄林園等恰好是休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游的良好發(fā)展空間。
　　對這些農(nóng)村集體土地進行指標整理和農(nóng)林復墾，并根據(jù)旅游產(chǎn)業(yè)經(jīng)營需求合理配置建設用地指標，有助于提高休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游的招商效率與質(zhì)量。
　　4.效益不理想的集體用地，可采取土地置換、租賃、入股聯(lián)營等方式，盤活集體存量土地
　　對現(xiàn)狀用途經(jīng)濟效益不理想的集體用地，可采取土地置換、租賃、入股聯(lián)營等方式，統(tǒng)籌盤活這些存量集體土地。如此，一方面可以解決旅游開發(fā)過程中，需要遷移部分農(nóng)戶的住宅、承包地的問題；另一方面可以充分發(fā)揮土地使用價值，集約化發(fā)展，便于個人或企業(yè)經(jīng)營管理。